CR de la réunion du 28 février 2017

Compte rendu de la deuxième séance du 28 février 2017

Présents : Danièle Lajoumard, Bernard Adans, Aurélien Camus, Pierre Dubourdieu, Vicent Feller, Sébastien Kott, Philippe Masquelier, Vincent Mazzocchi, Jean-Paul Milot, Benjamin Mosny.

Excusés : Xavier Cabannes, Damien Catteau, Matthieu Conan, Stéphanie Damarey, Nathanaël Kos’Isaka, Christian Michaut, Yvonne Muller.

Points saillants des échanges de la deuxième séance

Dans quelle mesure l’ouvrage traduit-il la position de Devaux au sein du ministère ?

On note un esprit de revanche chez Devaux à l’égard de Roger Goetze et François Bloch-Lainé. Il en ressort une volonté polémique dans l’ouvrage. Au-delà de l’aspect personnel, l’ouvrage traduirait une opposition des directions au sein du Ministère des Finances.

Par ailleurs, on note un nouveau paradoxe : Devaux se présente comme un homme d’action alors qu’il a un raisonnement hors sol. Son livre est un essai, relativement peu étayé, qui supposerait de savoir de quoi il parle concrètement.[1]

Comptabilité budgétaire et comptabilité publique

L’absence du mot « budget » dans l’ouvrage

Dans l’esprit de Devaux, la comptabilité publique (CP) englobe le budget. Administrativement, le budget n’était au XIXe siècle, qu’un bureau de la direction de la comptabilité publique. Il est très curieux de noter que Devaux n’emploie pas le terme budget dans son ouvrage. Il évoque un « plan » ou un « plan d’ensemble », mais jamais le terme budget. L’absence du mot « Budget » est difficilement explicable surtout que Devaux évoque la régularité et que le budget est un moyen de contrainte, de discipline. Par ailleurs, l’assignation comptable introduite dans le décret de 1953 est liée au budget.

Un hypothèse pourrait être que Devaux n’en parle pas car il n’y a, à l’époque, rien d’autre que le budget. La comptabilité publique est donc forcément budgétaire, elle est forcément celle des opérations budgétaires. Le décret de 1962 repris par le décret GBCP de 2012 débute par les « ordonnateurs et comptables exécutent le budget », ce qui lève l’ambiguïté.

La comptabilité publique est publique car elle décrit l’exécution du budget, qui est une chose peu commune.

Le contrôle de la caisse publique

Pour une personne morale, les recettes et les dépenses sont les opérations financières qui accroissent ou réduisent les disponibilités. Dans le secteur public on n’opère pas de rapprochement entre recettes et dépenses alors que dans le secteur privé, les entreprises exposent d’abord les charges pour générer des produits.

Dès lors, on peut comprendre l’ouvrage, centré sur le contrôle de la caisse publique, comme une description, par la caisse, de l’exécution du budget. Cela expliquerait pourquoi on ne trouve rien sur la notion d’engagement : Devaux ne parle pas du budget mais se focalise sur la notion de caisse. On note que le Décret 1862 privilégie la trésorerie ce qui magnifie encaissements et décaissements quand bien même le texte explique qu’il faut enregistrer créance et dette, pas seulement encaissement et décaissement. Il y a une avancée en 1953 : on abroge la référence aux deniers publics.

Les deux fonctions de la comptabilité publique : la distinction entre budgétaire et trésorerie

Les règles de la comptabilité publique auraient deux missions pour Devaux : établir des obligations et mesurer des responsabilités. Il est d’ailleurs à l’initiative des SROT comme on le verra ultérieurement. La fonction Trésor (écritures internes, comptes de liaisons, description de flux financiers externes des dépenses et des recettes qui ne sont donc que des opérations budgétaires) est distincte de la fonction comptabilité budgétaire (Etat, collectivités locales). La partie Trésor se fait sans les ordonnateurs qui n’interviennent que pour l’exécution budgétaire mais Devaux n’en parle pas. Pourtant, le budget n’était qu’un des aspects gérés par la CP, d’autant qu’une grande part de l’économie reposait sur le Trésor.

La fonction de / du contrôle comptable

Le contrôle des dépenses engagées (1922) n’était pas prévu au départ et Devaux estime que cette fonction devait revenir aux comptables, car ces contrôleurs ne sont pas responsables et pas soumis à un juge. Les décrets de 1953 donnent une définition du comptable. Devaux souhaite que le contrôle soit approfondi avec la possibilité de désobéir au ministre[2]. On ne trouve pas de trace de la position du Conseil d’Etat sur les décrets 1953.

Quel contrôle ? Application des lois et règlements V/s validité de la créance

L’extension du contrôle est liée aux pièces justificatives. Depuis le Moyen-Âge, le comptable paye sur la base d’une pièce justificative valables au regard d’une nomenclature elle même déterminée conformément aux lois et règlements. Ainsi, les pièces justificatives furent toujours nécessaires, mais en 1953 Devaux reste dans une perspective 19ème siècle. La direction générale de la comptabilité publique établit une nomenclature au cas par cas pour exécuter les contrôles. Il faut alors interpréter la pièce justificative conformément aux lois et règlements. On ne peut pas justifier n’importe quoi et n’importe comment.

Pour leurs contemporains les décrets de 1953 étendaient le contrôle de légalité du comptable.

Avec le RGCP de 1962 et le GBCP de 2012, le contrôle de l’application des lois et règlements valide les pièces justificatives. La validité de la créance se fonde sur l’existence du service fait, alors que l’application des lois et règlements conditionne la validité de la dépense. Les termes « validité de la créance » transcendent la distinction entre régularité interne et externe.

Quel contrôle ? La question de l’opportunité

Le comptable ne contrôle jamais l’opportunité mais Devaux, malgré le fait qu’il pose les bonnes questions, n’arrive pas à faire preuve de clarté dans ses explications. Il y a de l’opportunité dans le contrôle du comptable que ce soit à l’occasion de l’appréciation de la régularité ou de la validité des pièces. Aujourd’hui on évoque d’ailleurs plutôt l’opportunité du contrôle.

La délibération et les pièces justificatives engendrent pour le comptable l’obligation de payer même si la dépense est illégale. Il existe cependant un flou artistique quand la dépense pose problème : que faire face à une pièce justificative dans la mesure où le comptable n’est pas juge en opportunité ? En cas de problème d’irrégularité de la dépense (et pas d’illégalité) on voit pour trouver une solution intelligente pour ne pas bloquer. Dans les autres cas, c’est au préfet qu’il revient de saisir le Tribunal administratif.

Pour autant, il n’y a pas de contrôle de l’opportunité de la dépense. Quand le comptable intervient l’obligation est déjà constituée (ce qui a justifié le contrôle des dépenses engagées). Le sujet est l’engagement car c’est là qu’on peut encore effectuer un contrôle d’opportunité à travers l’importance des conséquences de l’investissement par exemple. Ce terrain n’est pas celui du comptable. À moins d’empiéter sur le périmètre d’action de la Direction du budget et de récupérer le contrôle des dépenses engagées, ce qui est la position de Devaux.

Un contrôle pointilleux

On note un glissement : les comptables de 1950 auraient, dans le prolongement de la pensée de Devaux, été plus pointilleux. L’objectif était le confinement de la dépense. Devaux voulait une responsabilité effective, féroce, impitoyable. Cela se traduisaitt par une très forte honnêteté de la CP, voire une très forte rigidité dès le 1er franc. Le rapport de pouvoir chez Devaux est constitué par la séparation ordonnateur comptable qui ne fonctionne qu’en cas de coopération.

L’opposition des cultures anglo-saxonne et française

La montée en puissance des techniciens/experts accompagne l’accroissement de l’intervention de l’Etat dans la sphère de l’économie. Ces techniciens sont au niveau de la direction, des hauts fonctionnaires. On est au-delà du débat sur le type de contrôle (opportunité / régularité) et sur la répartition des fonctions (ordonnateur / comptable). Devaux, dans une perspective plus anglo-saxonne, critique l’extension de l’intervention de l’Etat. On note un nouveau paradoxe. Devaux est plutôt favorable à l’esprit anglais mais il pense que cette culture serait inapplicable en France. La rigidité du système et ses conséquences (comme la responsabilité personnelle et pécuniaire) sont le fruit de la culture française de type bureaucratique.

La technique est un adversaire du droit chez Devaux.

Devaux rejette l’idée pour l’Etat ou ses démembrements puissent avoir une activité commerciale qui aurait pour conséquence l’application d’une comptabilité privée. Son conservatisme vise peut être à protéger d’une dérive ?

La spécificité de la dépense publique

Dans le cadre budgétaire du secteur public, recettes et dépenses ne se déterminent pas les unes aux autres. Les dépenses ne sont pas destinées à produire des recettes. À l’inverse, dans le privé on expose d’abord les charges pour pouvoir recueillir des produits. La dépense publique échappe donc aux notions de rendement et de bénéfice. Ce qui caractérise l’administrateur c’est qu’il n’a pas le souci du prix de revient, à l’inverse du privé. Partant, Devaux exprime une forte défiance à l’égard des administrateurs qui dépensent « sans compter ». La logique de la dépense publique c’est toujours plus ! Comme c’est le Parlement qui décide de l’autorisation, c’est à lui d’évaluer la performance. Le contrôle, dans sa forme juridique, remplace l’idée de performance. Plus précisément le contrôle a priori (notamment celui des dépenses engagées), qui suppose une autorisation limitative et donc un budget.

On question l’utilité de la CP.

Dans cette perspective, la comptabilité publique ne servirait pas à grand-chose. Il ne s’agit que de retracer ce qui a été pris en charge. Le moment important est le visa du comptable : il accepte ou pas la dépense. Il est alors trop tard pour bloquer autre chose que les actes manifestement irréguliers (au niveau des pièces justificatives), ou l’indisponibilité des crédits.

[1] Une instruction sur le service général de la comptabilité de 1859 décrit parfaitement le système financier français.

[2] Arrêt CE 2015 DRFIP Marseille : le comptable n’est pas indépendant mais ne peut se soustraire en arguant de ce qu’il serait placé sous la responsabilité du ministre.


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