Compte-rendu de la 1ère séance du 17 janvier 2017

Présentation de Gilbert Devaux (1906-1981) et de son ouvrage, par Philippe Masquelier

 

L’invention de la gestion des finances publiques. Volume II – La Comptabilité publique de Gilbert Devaux : un plaidoyer pour le maintien d’une gestion publique des finances publiques en France dans les années 1950 – Institut de la gestion publique et du développement économique

I : Intérêt de l’ouvrage

Il s’agit d’un repère dans l’évolution des finances publiques dans la mesure où il est publié à un moment de rupture entre une culture administrative dominée presque exclusivement par le droit et l’avènement prochain d’une culture du chiffre dominée par l’économie.

II : Carrière de Gilbert Devaux (1906-1981)

Une origine bourgeoise méritocratique, agrégée au monde politico-littéraire. Un inspecteur des finances particulièrement attaché à son corps d’origine qui devient directeur adjoint au cabinet de Paul Reynaud en 1940. Quoique réfugié en Angleterre, il n’est pas gaulliste. Réhabilité en 1947, il est affecté à la DCP dont il devient directeur de1949 à 1956. Il amorce la réalisation d’un projet de réforme du système financier avec les décrets des 9 août et 30 septembre 1953 sur la RPP des comptables publiques. Il laisse un grand souvenir à la DCP, puis devient Directeur du budget en 1957. Il est l’auteur en titre de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959.

III : Contexte de rédaction et de publication de l’ouvrage

Politique : instabilité relative des ministres/grande stabilité des directeurs

Economique : Reconstruction, nationalisations, développement d’un secteur para-public considérable, abandon doctrinal du libéralisme au profit du keynésianisme, émergence d’une nouvelle figure de l’Etat qui devient un acteur majeur de l’économie.

Administratif : lutte d’influence entre Rivoli et le département de l’économie nationale, développement du rôle des directions du Trésor et du Budget, création de la DGI, risque de relative marginalisation de la DCP

Juridique : développement de l’idée de parlementarisme rationalisé ; autonomisation de l’économie par rapport au droit, tendance à la « substitution de la prédominance de la technique à celle du droit » (Devaux p 22)

Comptable : conception du plan comptable et de la comptabilité nationale en-dehors du giron de la CP qui, de surcroît, constitue un obstacle relatif au développement de celles-ci.

Au total un contexte qui a cessé d’être porteur pour la CP.

 

IV : Les Intentions de Gilbert Devaux

– Pédagogique : c’est à l’origine un cours pour l’ENA, qui dépassant son horizon pédagogique, peut passer pour un ouvrage de science administrative.

– Apologétique : il fait la promotion des décrets de 1953 (comme s’ils étaient appliqués), de son administration, d’une gestion publique des Finances publiques, de la centralisation et du respect de la règle au nom d’une harmonie administrative à restaurer.

– Clinique : il dresse un diagnostic des maux de l’administration.

– Testimoniale au double sens de témoignage (Devaux passe de témoin observateur avant 1947 à témoin acteur après) et de testament (il quitte définitivement l’administration en 1960).

V : La postérité de l’auteur et de l’ouvrage

Devaux est considéré comme le « Pape » de la comptabilité publique de la deuxième moitié du XXe siècle. Outre son ouvrage, il laisse quelques sources complémentaires (articles, plan de ses mémoires, réponse détaillée à un questionnaire de recherche sur l’IGF)

Il conserve une certaine postérité doctrinale chez les juristes (Lalumière, Gaudemet, Trotabas et Cotteret, notamment), plus qu’au sein de l’administration des Finances.

VI : Les grandes problématiques de l’ouvrage

  • La comptabilité publique au cœur d’une série de contradiction :
    • contradiction entre la doctrine libérale de non intervention d’un Etat limité à ses missions régaliennes dont elle est l’héritière et la doctrine keynésienne d’intervention de l’Etat
    • contradiction entre la vocation de la CP de bureaucratie chargée d’endiguer la bureaucratie et l’expansion assumée des secteurs public et parapublic.
    • contradiction entre l’influence anglo-saxonne et la tradition administrative française
    • contradiction entre un contexte d’évolution rapide notamment sur le plan technologique et l’homéostasie, le besoin de stabilité, propre au droit

 

  • Pose la question de savoir si la comptabilité publique est d’abord une technique, d’abord une administration, d’abord un mécanisme juridique ou d’abord l’incarnation d’une forme française de culture administrative ?
  • Pose la question de savoir dans quelle mesure il peut y avoir un système comptable optimal universel indépendamment de tout contexte culturel.
  • Pose la question de la primauté du droit ou du chiffre à l’aune de leur capacité de permettre un contrôle effectif.
  • Pose la question de savoir jusqu’à quel point la logique de résultat a un sens en matière de gestion des finances publiques ?
  • Pose la question du degré d’initiative que l’on reconnaît à l’administrateur alors que la CP a été conçue dans une optique mécaniste d’obéissance absolue du fonctionnaire, lequel doit être l’exécutant docile et transparent de la volonté générale.
  • Pose la question des liens entre Comptabilité publique et libéralisme : en est-elle l’allié intentionnel ou objectif ? Le véritable libéralisme peut-il s’accommoder de la notion de droit public financier ? Ne privilégie-t-il pas plutôt la notion de contrat ?
  • Pose la question de savoir s’il y a une seule façon de gérer ou bien une façon « publique » et une façon « privée » ?
  • Et donc de savoir s’il doit y avoir une frontière public/privé séparant deux univers distincts ?
  • Pose la question du passage du gouvernement par les lois au gouvernement par les nombres
  • Pose la question de la place de la règle de droit public financier dans l’action administrative

Points saillants des échanges entre les participants

Comptabilité publique et PCG :

La comptabilité d’exercice est un outil de renseignement de l’activité publique, or la comptabilité publique n’a pas conçu le plan comptable général qui apparaît après la seconde guerre mondiale est issu de l’administration des contributions directes avant d’être  développé au sein du ministère de l’Économie nationale. Il a une vocation universelle qui s’étend donc à la comptabilité publique. Il n’a pas de finalité fiscale, mais un usage fiscal. Vouloir tout soumettre à un plan traduit une logique hégémonique. Le Plan comptable général est un point de départ de la comptabilité nationale. L’introduction de la « comptabilité générale » dans le secteur public suit le PCG. Il s’agit alors de converger par l’outil.

Finalité de la comptabilité (au sens technique)

La finalité historique de la comptabilité publique (au sens comptable), c’est de gérer, comptabiliser et contrôler les flux du Trésor. Débats sur la comptabilité budgétaire et ses insuffisances (exclusivement axée sur le contrôle de l’autorisation budgétaire limitative et conditionnée par celle-ci). Le développement d’une comptabilité patrimoniale doit permettre de donner une meilleure visibilité (notion de dette), cependant, celle-ci n’est toujours pas intégrée, y compris depuis la LOLF.

Les significations de « comptabilité publique »

Débats sur les termes « comptabilité publique »: double contradiction chez Devaux.

  • Il en parle comme d’un droit public de l’exécution budgétaire, tout en ne pouvant faire autrement que de continuer à la nommer expressément « comptabilité publique » ce qui prête à une confusion qui débute sous la Restauration, s’accroît au XXe siècle et se perpétue jusqu’à nos jour. Il ignore délibérément dans son ouvrage les autres comptabilités (comptabilité nationale, comptabilité analytique) qu’il ne considère pas comme directement utiles à la mission principale de la CP : verrouiller effectivement toutes les sources publiques (et surtout parapubliques) d’évaporation financière.

Le caractère structurant de l’autorisation budgétaire.

Les participants insistent sur l’aspect « encadrement de l’autorisation budgétaire ». La singularité des règles tient à l’exécution du budget dans le secteur public, donc au respect de l’autorisation budgétaire, alors que le modèle de l’entreprise qui s’est développé dans un climat différent s’impose peu à peu comme un paradigme de bonne gestion. A la différence de l’État, une entreprise, si elle est mal gérée, disparaît. Faut-il en finir avec la spécificité du secteur public ? Le new public management se développe à partir de cette hypothèse, ainsi que la théorie de l’agence. Toutefois, la logique de démembrement ou de fractionnement des activités publiques et sa conséquence qui serait une application d’une comptabilité de type PCG trouve plus facilement à s’appliquer pour des collectivités locales ou des établissements publics. A l’inverse, l’Etat possède une singularité dans sa logique budgétaire qui le distingue des établissements publics.

Ce qui gêne Devaux ce n’est pas le public (le régalien) mais le para-public. Devaux entend, au moins à titre préventif, étendre les règles de la CP à l’ensemble du secteur parapublic (entreprises nationales et établissements publics divers) qui se développe après-guerre ; d’où des débats entre le département de l’économie nationale et la rue de Rivoli. Réciproquement, il ne veut pas que le désordre suscité par la création d’organismes « parapublics » s’étende à l’Etat.

La place du comptable

Ambiguïté du terme de comptable : il établit et rend des comptes. Dans le privé il est seulement chargé de les établir. A l’inverse du privé.

Sur la définition du comptable : quelqu’un qui tient des comptes, qui rend des comptes. Il est caissier et responsable, il devient « comptable » au sens redevable ce qui l’oppose au comptable non-public qui est avant tout un producteur de donnée financière.

Devaux propose des définitions du comptable et de l’ordonnateur : sont –elles claires ? Sont-elles satisfaisantes ? Il sera loisible aux participants de revenir dessus lors de la prochaine séance.

La réforme du Règlement général de 1962, après la LOLF, ne fait pas évoluer le comptable public. La matière comptable est en train de basculer vers l’ordonnateur. Ce sentiment est renforcé par le développement de l’informatique. Avec les logiciels intégrés, comptables et ordonnateurs sont sur la même ligne, la règle de la séparation est sérieusement battue en brèche.

La chaîne de dépense comme opération administrative

On évolue vers une définition fonctionnelle : ordonnateur et comptable se définissent par ce qu’ils font. C’est la traduction administrative du budget. On ordonnance sur une caisse, donc il y a un ordonnateur et quelqu’un qui tient la caisse.

La comptabilité publique comme superposition de règles et de types de comptabilités

Le décret GBCP superpose deux siècles de règles comptables, et ajoute par-dessus la comptabilité générale de type plan comptable général, mais ce n’est pas ce qui est fondamental.

Les règles de la comptabilité publique

Ces règles constitue en fait un droit public de l’exécution budgétaire ou droit administratif spécial. Elles reposent sur un « kit » comprenant le caractère limitatif des crédits, les pièces justificatives, l’obligation de dépôt au Trésor, la RPP et la séparation ordonnateur / comptable.

Peu à peu on a multiplié les exceptions aux règles, mais sans développer, adapter la théorie. Or, ce « kit » ne peut pas s’appliquer dans le secteur industriel et commercial.

Dès lors, Devaux est débordé par l’évolution que connaît l’État.

On sent chez Devaux l’expression d’une culture de la défiance, dont on peut même dire que c’est une règle non inscrite qui détermine les textes de la comptabilité publique. Devaux tient pour la tradition française du contrôle a priori ; sans doute ferait-il sienne la maxime selon laquelle le contrôle « a posteriori c’est l’autopsie ».


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